我市城乡污水处理一体化建设的思考

（温岭市发改局价格管理科）

    在我市经济社会快速发展的同时，环境污染现象也触目惊心。企业污水超标排放、偷排、直排现象时有发生，面广量大的农村生活污水仅通过简单的化粪池处理就直接排入河道的现象随处可见，水环境污染日益严重，这对原本就水资源紧缺的我市来说无疑是雪上加霜。加快污水处理工程建设，进而加速推进污水处理城乡一体化已成为一项紧迫的任务，是切实注重民生、改善群众生活质量的大事，也是推进生态文明建设，促进我市经济社会可持续发展的重要支撑。目前，我市已初步形成市、镇、村相互独立的污水处理体系，但全市的水系是互相贯通的，各自为战的污水处理模式无法达到水环境治理的长久效果。因此，如何加速推进污水处理城乡一体化，解决日益严重的水环境污染问题，成为我们亟待研究的课题。

一、我市污水处理现状

（一）污水处理体系

我市市区污水处理工程自2005年投入使用后，市区的水体污染状况得到有效缓解。2008年初，市政府又出台了《关于城乡污水处理工程建设三年行动计划的实施意见》，主要任务是完善中心城区配套污水管网设施，全面推进各建制镇（包括城北街道）污水处理工程建设，加快农村污水处理设施建设，力争到2010年底，各建制镇都建有污水处理厂，城镇污水处理率达70%，完成全市60%行政村的污水处理设施建设，并再用三年时间，实现全市城镇污水处理率达85%以上，完成剩余40%行政村的污水处理设施建设。

通过上述“三年行动”的系列建设，目前我市基本形成了市、镇、村三级独立的污水处理体系：一是市污水处理有限公司覆盖的中心城区配套污水处理，其运行模式是自主经营、自负盈亏的企业模式；二是镇级污水处理厂覆盖的建成区及周边纳管村的污水处理，建设主体和管理者都是当地政府，其运行资金除收取的污水处理费外，还依靠地方财政；三是农村生活污水二次净化处理工程，由市农办牵头、各行政村负责建设，前期建设资金绝大部分由上级补助，后续运行维护由村集体自主安排。

（二）污水处理运行情况

市区污水处理工程吸纳了我市城区大部分的生活污水，采用目前国内外常见的卡罗塞尔氧化沟工艺，日污水处理量达5.2万吨，污水经过二级处理后，水质达到国家一级排放标准，排入黄牛礁附近的海域，而残留的污泥经过脱水后送到垃圾填埋厂处理。近期，日处理能力7万吨的污水处理二期工程已在筹备建设。但是我市的污水收集管网建设相对滞后，老城区雨污合流，导致污水截污率比较低，目前，我市城区的截污率为83%。

镇级污水处理设施已有上马、坞根、大溪等3个污水处理厂投入试运行，泽国、松门等2个污水处理厂进入设备安装阶段，已完成主干网管铺设14.45公里。虽然我市目前各地的污水处理厂逐渐建成，但是存在“重污水处理厂建设轻管网建设”的问题，管网延伸非常有限，处理厂仅限于处理管网收集的污水，没有达到预期的纳污处理目标，导致处理厂低负荷运行，污水处理成本增加。

农村生活污水处理工程建设已有183个行政村基本完成，共建成污水处理池30000多立方米，铺设污水管网450公里左右，主要采取无动力厌氧处理工艺、微动力好氧处理工艺、人工湿地植物吸收处理工艺等三种工艺处理农村生活污水，日处理污水1.2万多吨，经过处理后排放出的水质监测指标达到《污水综合排放标准》（GB8978-1996）一级标准（氮、磷除外）。但农村生活污水二次净化处理在运行过程中也存在不少的问题，主要表现为工程处理设施投入使用后，需要设专人进行污水泵看管、污水池污泥处理、检查井清淤等后续运行维护管理，每年运行电费、人工费用、设备更换费用需耗费不少资金，而广大农村地区一无专业人员，二无雄厚的村级集体经济作为后盾，从而导致有些村虽建有污水处理设施但无力维持其正常的运行。

（三）污水处理收费情况

根据省《关于加快落实污水处理收费制度的通知》（浙价商〔2005〕16号）的要求，污水处理费应按照补偿排污管网和污水处理设施的运行维护成本，并有合理投资回报的原则核定，并按照省政府《关于进一步加强污染减排工作的通知》（浙政发〔2007〕34号）的要求，城镇污水处理收费标准调整到不低于0.8元/吨，其中经济发达地区污水处理收费平均标准不低于1.2元/吨，目前我市污水处理费按照如下标准收取：

单位：元/吨

从具体收费操作来看，我市污水处理费的收取是与自来水费挂钩的，即在收取自来水费的同时按照自来水用水量的多少收取相应的污水处理费，但实际在收取过程中出现以下情况：一是部分地区的自来水价格是在污水处理收费前制定的，当时定水价时没有一并考虑污水处理费，执行多年的水价中突然加入污水处理费，老百姓难以接受，因此这些地区的污水处理收费目前还没有执行到位；二是我市当前的污水处理费是按照自来水用水量来计算的，即用了多少吨自来水，污水处理费就按这个数量计算，但在实际生产过程中，我市部分对水质要求不高的单位会使用海水或河水进行作业，该部分用水没有收取对应的污水处理费。三是广大农村地区在上交自来水费的同时也缴纳了污水处理费，但这些地方的污水没有纳入镇污水处理厂处理，而是进入村级污水处理设施，我市没有相应的政策将这部分资金剥离出来用于村级污水处理工程，导致村级污水处理工程缺乏后续资金维持运行。上述问题的存在使镇、村两级污水处理厂负重运行，阻碍了处理厂加大设施建设力度、提高污水处理能力的步伐，也不利于推进城乡一体化建设。

二、污水处理城乡一体化存在的问题

我市的污水处理尚属起步阶段，处理厂、管网等硬件设施建设还是一个雏形，运行、维护、管理等后期配套措施还处于摸索状态，因此，要实现污水处理城乡一体化任重道远。

（一）城乡一体化的“厂网”体系尚未建成。市区截污率相对较高，基本覆盖整个新老城区。乡镇建污水处理厂是在2008年市政府出台了《关于城乡污水处理工程建设三年行动计划的实施意见》开始着手的，由于选址、资金、人员等众多因素的制约，规划中的11个建制镇（包括城北街道）的污水处理厂建设半数以上还在土建施工阶段，甚至还有刚起步的，管网建设更是远远滞后于处理厂建设，全市仅铺设了14.45公里，只是覆盖了处理厂周边地区，而在一些居民密集、工业企业集聚的地方，日排放污水量大面广，迫切需要铺设管网纳入处理厂统一处理，但考虑到原有道路、基础设施等均已形成既定布局，新增管网不仅工程量大，而且耗资巨大，也会给当地的生产生活带来诸多不便，因而各地都没有在这类地方铺设管网。村级生活污水二次净化处理设施的覆盖面更少，我市共860多个行政村，仅183个行政村建成了污水处理工程。

（二）城乡一体化缺乏后续保障。一是资金保障。乡镇污水处理厂由当地政府投入资金建成，上级相关部门给予一定的补助，但建厂只是一个开始，后期的运行维护需要更多的资金，收取污水处理费虽然能在一定程度上填补资金缺口，但由于收费具体操作时与自来水费捆绑收费，存在未实行收费或收取的费用与实际排污量不相当等问题；村级污水处理厂由上级补助资金建成，因收取的污水处理费没有返还村里而缺乏后期运行维护费用；更为严重的是部分企业只顾经济利益，将未经处理的工业污水直接排入管网，影响了污水处理设备的运转和出水水质的标准。另一方面，从国际标准看，污水处理费是供水价格的1.5-2倍，我市污水处理费远远低于供水价格，多方因素造成污水处理厂、村级污水处理工程亏空经营。二是技术保障。我市的镇级污水处理厂属于政府营运，农村生活污水二次净化处理设施由村集体经营，这两个主体都没有相应的技术人员。

（三）城乡一体化的经营管理模式尚未形成。目前我市的污水处理工程管理机制还未理顺，涉及水利、环保、建设、城管、农办、当地政府等众多单位，各有政策。就镇级污水处理厂来说，虽然由市污水处理有限公司提供技术指导，但几乎绝大部分的镇级污水处理厂还作为政府的一个下属部门，日常运行维护由当地政府操作，处理辖区内有限的污水，与市区污水处理工程、村级污水处理工程毫无关联；村级生活污水二次净化处理则由各村分别管理。因各污水处理设施各自为战，各主体之间具有区域性、局限性，且各地、各村之间因责任主体不同、设施建设进度不一、管网覆盖范围不广等原因，部分地方的污水处理设施成为“晒太阳”工程，没有真正投入运行，更别说形成统一的运行模式。

三、加快推进城乡污水处理一体化的建议

统筹城乡发展，实现城乡一体化，污水处理一体化建设是其中不可或缺的一部分，省里提出：到2015年，城镇污水处理率达到79%以上，其中设市城市污水处理率达到90%以上，县城达到83%以上，建制镇达到50%以上。对照该目标，我市的污水处理城乡一体化还任重道远，需要从硬件、软件上双管齐下搭好处理设施的整体框架，需要将政府的主导作用和市场机制有机结合经营好污水处理产业。

（一）完善硬件建设。污水处理厂、管网等硬件的建设是提高截污率的基础，是污水处理城乡一体化的前提。因此，当务之急，我市要加大资金投入力度，加快工作进度，尽快落实镇级污水处理厂的建设、农村生活污水二次净化处理设施及相应的管网建设，对已经投入运行或者正在进行试运行的污水处理厂，要按照污水厂设计的污水处理率要求和纳管范围，进一步加大力度尽快完善现有的污水收集管网系统；对正在施工或报批中的项目，也应同时着手污水管网的铺设工作，做到“厂网建设同步”；对区域面积较小的行政村，可铺设好管网与周边村共享处理设施，从而逐步建设完善城乡一体的污水处理网。 

（二）创新管理模式。污水处理工程建设容易管理难，城乡仅有污水处理厂和管网等硬件设施还远远不够，在硬件完善的同时还需要有一套管理模式来维持其正常运行，尤其是我市新建的众多镇级污水处理厂，需要探索合适的运行模式发挥其最大功效。作为公益性单位，如果政府大包大揽，容易带来单位工作效率低、财政支持无底洞等问题，因此，要改变当前的管理模式，走市场化道路，向社会开放污水投资领域，政府角色从经营者转化为监管者。从上马工业区块污水处理厂BOT的运行模式来看，市场运作模式适合我市当前的发展状况，在乡镇投资建设好污水处理厂后，将其移交给有相关资质的公司进行管理运作，该公司同时负责村级的污水处理设施。同时还可成立一个污水处理协会。

（三）规范污水处理费的收取和使用。一是对未收取污水处理费的地方要加收污水处理费。二是对已收取污水处理费的地方要规范其使用，尤其是村民缴纳自来水费时一并缴纳的污水处理费要按照合理的比例返还给村级集体，使各村有一定的资金用于农村生活污水二次净化处理工程的后期维护。三是对收取费用与实际排污量不相当的单位，要改变按用水量计收污水处理费的方式，按照实际排出污水的量来收取污水处理费。

（四）完善配套辅助政策。污水处理是一项公益性事业，在企业起步阶段投入高回报少，经营困难，政府在前期投入建设好处理厂后，还需要对后期的运行维护提供一定的支持，政府可制定一定的优惠政策，如对处理厂的用电可适当的给予优惠，减轻企业的成本；还可为企业牵线搭桥，帮助企业有效利用排放出的中水、污泥，使其产生经济效益。另一方面，作为监督者，政府在监督污水处理厂运行的同时，还要加强对排污企业的监督，加大对超标排污、偷排偷放行为的处罚力度，维护治污企业的合法利益。