浙江省2005-2006年度价格优秀调研成果评选二等奖：
强化对委托服务价格行为监管的研究
浙江省物价局 张海音 廖怀有 周永泽等
前 言
随着社会主义市场经济的逐步发展，市场主体参加社会活动范围日益扩大。但是由于市场主体自身存在知识、认识水平、时间、空间等方面的构成性局限而产生出对专业化服务的市场需求。为了满足这种需求，社会上出现了一些专业化服务机构，提供市场主体所需要的诸如房产评估、信息查询、申报代理等中介服务，并收取一定的费用，委托服务价格问题伴随而生。由于种种原因，我国专业服务机构在发展之初大多是依附于行政部门和垄断企业而出现。虽然随着一系列体制改革的深入，独立的、市场竞争充分的专业服务机构日益发育，专业服务机构依附于行政部门和垄断企业的局面有所改善，但也不可否认，由于体制运行的惯性，行政依附型和垄断企业依附型的专业服务机构仍大量存在。由此体现在委托服务价格行为上，存在一些专业服务机构凭借行政部门掌握的公共权力资源、公共信息资源和垄断企业的独占地位，强制当事人委托其服务并收取费用的情况，此类带有明显行政性或强制性的委托服务直接或间接地助长了部门和个人腐败，同时加重了企业和群众负担，不利于社会的和谐发展。本课题通过对相关服务企业、缴费单位及行政部门的调查，深入分析委托服务存在的问题和症结，并试图从规范政府职能和强化价格监管的角度，探索规范行政依附型和垄断企业依附型等强制性委托服务价格行为的监管对策，促进中介服务业的健康发展。
委托服务的概念和特性
委托是指当事人双方约定一方为另一方处理事务的行为。作为一种经营行为的委托服务，是指服务机构根据委托人的自愿委托，在委托权限范围内，为委托人从事协调、沟通、咨询、鉴定、评价、监督等活动的有偿服务行为。委托服务一般应遵循以下原则：
——公平公正原则。提供委托服务的经营者之间应公平竞争，不得凭借垄断地位或行政权力进行不正当竞争；经营者提供委托服务与委托人付费之间应体现公平性，被委托方应按照规定或约定收取或支付费用。
——自愿委托原则。除法律、法规另有规定外，委托人应按照自己的意愿自由决定是否委托经营者进行服务，以及自主决定选择委托提供服务的经营者；专业服务机构不得强制要求当事人进行指定委托服务。
——诚实信用原则。委托双方应开诚布公、货真价实、信守承诺，不得有虚假介绍服务行为的情况，以合法行为掩盖违法的目的，不履行已承诺的义务。
——委托者付费原则。即“谁委托谁付费”原则。除法律、法规另有规定外，经营者为委托人提供服务应向委托人收取费用，不得向委托人以外的第三人进行收费。
上世纪90年代以来，由于中央和地方各级政府加大了对行政事业性收费和用水、用电、有线电视等垄断行业收费的清理和治理力度，加强了对行政部门和垄断企业的财务管理，行政部门直接收费大为减少，垄断企业主业价格逐步规范。《行政许可法》颁布实施后，法律明文规定撤销可设可不设的审批机构，可下放的审批权限由社会中介组织办理，实施行政许可原则上不收费。在此背景下，一些行政部门为规避现行法规和政策的约束，通过转移行政职能或指定强制服务等手段将乱收费行为下放到委托服务领域，一些垄断企业则由所属机构凭借主业的市场独占地位强制要求用户接受委托并收费，以更为隐蔽和间接的手段实施乱收费，出现了行政依附型和垄断企业依附型委托服务价格行为。这些强制性服务价格行为凭借的是行政权力或自然垄断地位，一般具有以下特性：
——行政依附性。指服务机构依托行政部门或垄断行业，通过转移或分解行政职能等方式，或者利用垄断企业所处的垄断地位，强制当事人委托其进行服务，并向当事人收取费用。
——业务垄断性。指服务机构通过行业和部门的人为设限、资源倾斜、技术壁垒等手段，限制其他服务机构进入市场，剥夺委托人的自由选择权，从而实现委托业务的垄断，妨碍自由竞争市场的形成。
——利益相关性。服务机构与行政部门或垄断企业利益相关，有的行政部门或垄断企业本身就是委托服务机构投资人或设立人，有的行政部门通过权力“寻租”、权力交易，暗中进行利益分成。
——信息不对称性。指相互对应的人或机构之间对于相关事实的信息掌握，具有不对称性，行政部门和垄断企业以及提供相关服务的经营者，具有信息优势，委托方无从获知信息，处于信息劣势。
——收费强制性。由于行政部门或垄断企业的介入，委托服务价格行为成为变相的行政事业性收费或垄断企业收费，委托人丧失了委托服务价格“协商权”。
一般的委托服务因市场机制的作用，市场竞争比较充分，价格行为相对规范。由于行政依附型和垄断企业依附型委托服务存在强制委托、强制收费的情况，从中引发的价格问题较为严重，且呈现隐蔽性。加强对这类强制性委托服务价格行为的监管是本课题研究的重点。
行为表现及相关案例分析
行政依附型委托服务价格行为主要表现在：
——行政部门转移或分解部分行政职能进行有偿服务。
案例一：某土地登记勘测代理中心有限公司违规收取“用地报批全程代理费”案。该公司经工商注册登记，其主要经营业务是“用地报批全程代理”，并收取代理费。在对其代理服务工作流程及公司基本情况等进行详细调查后发现，该公司的代理职能与其主管单位国土资源局的行政职能完全相同；公司并无专职工作人员，董事、监事、会计、出纳等公司重要岗位均由国土资源局在职公务员兼任；公司大股东占45%股份，由国土资源局工会出资，其余55%股份为个人股份，由国土资源局工作人员以家属的名义出资；公司重大资金支出均由国土资源局局长决定，其收入分配主要用于局工作人员的福利。可见，这是一起典型的通过履行行政管理职能牟取私利的乱收费案件，即行政部门违规设立公司，通过利益相关人注册成立委托服务机构，将行政权力商品化。
案例二：某工商局信息服务中心收取“企业名称查询费”案。某市工商行政管理局要求申请企业法人登记的申请人，在申请登记前必须到该局信息服务中心进行名称预先登记查询。经该中心查询后，向申请人出具加盖“某市工商行政管理局企业名称查询核准专用章”的《企业名称预先核准通知书》，并向每位申请人收取150元/次的查询费。《中华人民共和国公司登记管理条例》规定，设立公司应当申请名称预先核准。设立有限责任公司或股份有限公司，应当向公司登记机关申请名称预先核准。按此规定，
“企业名称查询”是企业登记机关在履行预先核准行政职能中的一个环节。
行政部门的行政职能是依据有关法律、法规和政府“三定”方案所确立，应在合法的范围内亲自履行，或依法委托其他机构履行，并加强对被委托人履职行为的监督。但从上述案例可以看到，行政部门转移的行政职能，割断了行政部门与相对人的正当直接联系，实际上造成了行政部门买卖权力，成为乱收费的基础。
——行政部门滥用行政权力，变相收取费用。
案例三：质量技术监督部门利用行政审批强制代办收费案。某市质量技术监督部门所属机构在企业申办产品生产许可证时，以办理生产许可证咨询服务为名，向企业收取技术服务费。如某眼镜店在申办眼镜产品生产许可证时与当地质量技术监督部门的所属机构签订《生产许可证》咨询服务合同，合同中明确约定技术服务工作成果验收办法是“企业顺利通过生产许可证审查”，咨询服务费总额为1.5万元。该机构提供技术服务的实质是依托生产许可的行政权力进行强制代办收费，生产企业接受技术咨询服务的结果是如期拿到《生产许可证》和几本质量管理手册。
案例四：食品药品质量监管部门在药品生产企业申请GSP认证、药品经营企业申请GMP认证和有关单位(个人)申领药品零售《经营许可证》时，要求有关企业(个人)到其所属的药学会接受技术服务，由药学会向有关企业(个人)收取技术服务费。从药学会提供的服务内容看，多为GSP、GMP认证、申领经营许可证考核验收的内容。药学会虽然作为社团组织进行登记，但其领导职务都由药监部门的领导担任，其财务由药监部门领导控制，收入主要用于药监部门工作人员发放奖金、补贴。如某市6个药学会2004年和2005年共计收入987.86万元，同期支出736.51万元，其中用于药监部门工作人员发放奖金、补贴为494.52万元，占同期支出金额的67%。其中一药学会财务支出帐上反映，该药监局的16位工作人员一年内从药学会领取各种补贴、奖金共计33.15万元，人均2.08万元。
在委托服务价格行为中，强制服务收费现象普遍，问题突出，这与政府机关利用行政审批权限设立行政审批的前置性条件、增加行政审批的技术性难度等密切相关。行政审批前置条件的设置不仅存在不规范和过多过滥的问题，且由于审批机关与办理前置条件的服务机构存在行政隶属关系和利益关系，行政部门指定服务单位、实施强行委托，行政审批是否通得过与是否接受指定服务挂钩；相关的服务机构通过强行服务、强制收费等方法，达到逃避检查、牟取部门私利的目的。
——行政部门出于行政管理的需要，指定委托代理服务并收费，增加了行政相对人的负担。
案例五：某房地产管理局强制评估并由当事人付费案。某市房地产管理局在有关个人或单位进行房地产交易办理产权证时，为了确定纳税数额，要求当事人委托中介机构对交易的房地产进行评估，由中介服务机构向交易双方收费。《中华人民共和国房地产管理法》第三十四条规定：国家实行房地产成交价格申报制度。《城市房地产转让管理规定》（建设部第96号令）第十四条规定：房地产转让应当以申报的房地产成交价格作为缴纳税费的依据。成交价格明显低于正常市场价格的，以评估价格作为缴纳税费的依据。在第七条关于房地产转让的程序中第四款规定：房地产管理部门核实申报的成交价格，并根据需要对转让的房地产进行现场查勘和评估。上述法律、法规明确规定，房地产交易双方的成交价格作为纳税的依据，确实需要评估时，应由房地产管理部门出面委托，并据此监督当事人纳税。而该局强制要求当事人出面委托中介机构对交易的房地产进行评估，并向当事人转嫁评估费用。
案例六：某家园礼仪服务有限公司收取摄片费案。某县民政局在办理婚姻登记过程中，以档案电子化管理需要提供电子照片文档为由，要求申请人到某县家园礼仪服务有限公司拍摄合影照片，由该公司通过民政局内部网络系统传输当事人的合影给县民政局，并向申请人收取摄片费用。该公司设在县民政局婚姻登记窗口，除提供摄片服务外，还提供礼仪服务。根据民政部《婚姻登记工作暂行规范》规定，申请人结婚登记当事人只要提交三张2寸双方近期半身免冠合影照片即可。县民政局政企不分，将公司服务窗口与行政事务窗口设为同列，要求申请人提供电子照片文档，实质是为该公司招揽业务，因为县民政局工会占家园礼仪服务有限公司90%的股份。
案例七：某海关信息服务中心收取预录入费案。某海关在办理报关企业注册登记、报关员注册登记，以及关税及进口环节海关代征税的减征免征等行政事项审批过程中，要求申报企业填写由海关统一制发的《报关单位情况登记表》、《报关单位管理人员情况登记表》、《报关员情况登记表》（以下统称“登记表”）、《减免税项目备案申请表》或《进出口货物征免税申请表》（以下统称“申请表”），填完后交给该海关所属的信息服务中心，由信息服务中心通过海关统一安装的电子口岸专业报关预录入系统，录入“登记表”、“申请表”等内容。信息服务中心将电子数据传输给海关现场业务处，现场业务处据此正式受理申请。信息服务中心据上述服务行为向委托企业收取预录入费用。《中华人民共和国海关实施〈中华人民共和国行政许可法〉办法》第二十条规定：申请海关行政许可应当以书面形式提出。申请书需要采用格式文本的，海关应当向申请人提供海关行政许可申请书格式文本，并将示范文本和填制说明在办公场所公示。申请书格式文本中不得包含与申请海关行政许可事项没有直接关系的内容。第二十一条规定：海关行政许可申请可以由申请人到海关办公场所提出，也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。海关推行电子报关，是改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，适应信息时代政府管理活动的需要，但不得作为海关受理申请的前置条件，不应增加行政管理相对人的负担。
按照法治原则，行政相对人只承担法律、法规和规章规定的义务。行政相对人履行了法定义务，行政部门必须依法受理，并办理有关行政事务。行政部门为了提高行政办事效率，需委托专业服务机构办理一些事务性工作，应由行政部门进行委托，并支付委托服务费用。而上述案例则反映出行政部门违反规定增加了行政相对人的义务和负担。
垄断企业依附型委托服务价格行为主要表现在：
——垄断行业凭借垄断地位，进行强制经营服务收费。
案例八：某电力局强制要求电力用户承建电力工程案。某市电力局将应当由其建设的电力工程，强制电力用户委托该局所属的公司建设，并要求电力用户向其所属公司支付工程款。《供电营业规则》第四十七条第三款、浙江省电力局《供电营业规则》补充规定第三十五条第三款规定：35千伏及以上公用高压线路供电的，以用户厂界外或用户变电站外第一基电杆为分界点。第一基电杆属供电企业。以此为责任分界点划分产权归属。该局将应当由其建设的用户厂界外或用户变电站外第一基电杆以上的35KV 、110KV线路工程及电气安装工程项目，强制电力用户委托该局所属的公司建设，并由电力用户承担35KV、110KV线路安装工程款。电力部门及所属机构依托其行业独特地位和技术优势，垄断电力工程的建设、维护、检修乃至电力设备的供应等各项业务，表面上看电力部门与电力用户签订了相关合同，各项委托服务和收费也是与用户协商而定，但由于行业的垄断性，电力用户除了电力部门所属公司外别无选择。
由于历史原因，我国形成了大量的依附于政府权力体系的垄断行业，这些垄断行业主要集中在公用事业、邮政电信、交通、银行等部门。这些行业在计划经济时期大多为国有企业，改革开放后，逐渐通过改制等方式转变成独立的市场化运作的利益主体。为了谋求自身利益的最大化，这些垄断行业凭借其独特的市场地位或技术优势，垄断社会资源，借助于行政力量排挤其他经营者的公平竞争，限制其他经营者正当的经营活动，甚至将一些自身的主业也转移给所属单位进行收费。这些垄断经营服务行为严重影响了公平竞争的市场机制的形成，加剧了社会分配的不公，导致了资源配置的低效率。
——垄断行业不提供服务或不按约定提供服务而收费。
案例九：某有线信息网络有限公司不提供预埋服务而收费案。某有线信息网络有限公司对房地产开发公司自行实施建筑物有线电视管线预埋的工程，按房屋建筑面积4.8元/平方米至12元/平方米不等的标准，向房地产开发公司收取有线电视配套设施建设费。
案例十：某环保职工技术协会不按约定提供服务而收费案。某环保局职工技术协会与进口废电机、废五金电器拆解单位签订技术服务合同，合同约定由环保局职工技术协会提供进口废电机、废五金电器拆解过程中的放射性物质和噪声全过程实地检测服务，并向拆解单位收取费用。而实际上环保局职工技术协会并未提供全过程实地检测服务，收费却按照事先的合同收取。
根据市场经济运行规则，专业服务机构只有在提供相应服务的情况下才能向被服务方收取费用。但现实中垄断企业往往凭借其垄断地位，胁迫被服务方在其不提供服务或不按照约定提供服务的情况下向其付费。
强制性委托服务价格行为的成因及危害分析
一、原因分析
——政府职能不规范，行政审批事项过多过滥，依法行政和公共服务观念淡薄。
首先，政府职能界定不清，部门履职不到位。以转变政府职能为目标的政府体制改革已历经多年，在合理划分事权，推行政企分离、放权让利等方面取得了一定的进展。但是，政府职能转变滞后、部门履行职责不到位情况依然存在，部分政府部门不仅行使行政职能，还包办其他社会事务，政企不分、政事不分、政社（团）不分的现象还十分严重。有的政府部门利用掌握的行政权利，从本部门的利益出发，兴办各类中介性质的服务机构，管理上大多沿袭传统计划经济体制的做法，或者进行直接的行政控制，或者授权给自己的所属事业单位管理，这些服务机构实际成了主管部门创收的来源；有的政府部门内部机构混杂，职能交叉，其所属事业单位兼具行政管理、行政执法、经营服务及社团管理等多种职能，实际运转模式是一套班子，人、财、物混在一起使用；有的政府部门为了管理的便利或逃避责任而拒不履行法定的行政职责，把本应由政府部门承担的行政职能转由社会中介组织承担，增加了行政相对人的负担。
其次，行政审批事项过多，审批随意性大。行政审批是指国家机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政审批是政府对社会公共事务规范、管理与服务的一种手段，任何一个有效的政府都存在着必要的行政审批制度，但它又必须与经济建设和社会发展需要相适应。当前，各级行政审批事项多、审批范围广、审批程序不规范的问题突出，利用行政审批搭车收费过滥。有的政府部门对行政审批设置前置条件，利用行政权力变公共服务为有偿服务，变自愿服务为强行委托、强制服务、强行收费。如在审批事项中要求申请人提供评估、检测、鉴定、认证、测量图纸等证明资料，由行政审批行为衍生出大量的强制委托、代理服务行为。以审批房地产项目为例，在办理征地许可证时，要收土地测量费；在办理规划许可证时，要收测绘费、定线放样费；在办理银行按揭贷款时，要收抵押评估费；在办理房屋产权证时，要收面积测量费和房产评估费；在办理土地证时，要收代理服务费等等。现行的行政审批制度存在的弊端已成为各类行政强制性委托服务收费的主要根源，已成为推进经济建设和行政改革的巨大障碍。
再者，政府工作人员依法行政意识不强，公共服务观念淡薄。政府工作人员习惯于运用行政权力、利用收费的手段进行管理，经常出现有法不依、违法不究的现象，依法行政的意识和观念不强。《行政许可法》实施以后各级政府对行政许可事项进行了有效规范，行政许可事项已经大为减少，但许多部门缺乏依法行政意识，在管理中又出现定期检验、年检年审等变相的行政许可行为，实际许可收费行为并未减少。同时，现行行政管理的一项重要职能就是为市场主体提供服务，创造良好的发展环境，但在具体工作中，行政部门服务职责履行不到位、公务人员服务意识非常淡薄，而“官”、“管”的意识却十分浓重。于是，在实施管理和审批事项时就制造出种种强制性或垄断性的“代理”和“委托”服务。
——法律法规和制度不健全，现有的法律、法规和规章执行不力。
社会主义市场经济是法治经济，政府管理、市场主体运作、社会保障等都需要依据法律来行事。但是，我国目前尚处于经济体制的转轨时期，各种制度漏洞和规则缺失比比皆是，各种利益关系和社会矛盾错综复杂。在委托服务领域，对政府职能的界定和社会中介服务的规范管理方面，法制进程与实际需要还相距甚远。一是政府部门在履行经济调节和市场监管方面，法律、法规还不够完善，需要通过立法进一步明确政府职能定位，规范政府的行政管理和审批行为，使之既不缺位，也不越位、错位。二是在市场主体制度方面，还没有建立起完整的保障各类企业独立运作、地位平等的法律制度。体现在中介服务业，虽已出台一些涉及中介服务的法律法规，但这些法律规范散见于各个行业的专门法及法规当中，非常零散，不成体系，缺乏统一规范中介机构执业的法律法规体系。三是在市场交易制度方面，保障合同自由、维护公平竞争的法律法规尚不健全，许多强制委托服务、强行收费的行为因此得不到应有的制裁和限制。
现有的法律、法规、规章也没有得到全面、准确的实施。一方面，由于体制原因或客观条件所限，有些法律规定难以得到有效执行；另一方面，相关行政职能部门主观上为规避责任义务而导致部分法律规定没有落到实处。在委托服务领域，许多行政部门转移职能、强制服务或垄断经营行为大多是违反现有法律、法规、规章而出现的。如案例五提到的房地产交易评估是典型的为政府纳税提供依据的政策性评估，由于存在行政懈怠，管理没有到位，使《城市房地产转让管理规定》（建设部第96号令）尚未执行。
——市场中介服务尚未形成统一管理、独立运作、公平竞争的局面。
首先，社会中介组织尚未真正独立。由于我国中介机构在产生时所依靠的特殊行政背景，中介机构与行政部门有千丝万缕的联系。虽然国家一再要求这些组织在人、财、物上与原主办行政部门脱钩，完成改制后以真正的社会中介机构的身份进入市场，但这些社会中介组织对行政部门依然有正当的依赖性，表面上与政府的关系断了，实际上还是藕断丝连，由此导致中介服务的市场竞争缺乏足够的公平性。
其次，多头管理造成中介组织林立，中介服务市场竞争无序。中央和地方各级政府都在改革审批制度、规范审批程序，但多头审批的情况依然十分突出。如房地产中介服务机构，包括咨询、评估、经纪、不动产拍卖等的中介机构的资质由建设、国土部门审批；各种信息咨询机构的资质由统计、科技、教育等部门审批，等等。多头管理必然带来重复审批、重叠设置、分割设置，导致中介服务的管理规范、管理政策不统一，各管理部门各自进行资格认定和考试发证、发布管理规定等等，把统一的中介业务人为地分成许多条条块块，导致政出多门，部门纷争。多头管理、多头审批加剧了业已存在的各管理部门拉住所属的社会中介组织割据一方的局面，造成中介服务市场的封锁和垄断。
再者，由于缺乏统一的法律制度规范，中介机构良莠不齐，执业行为很不规范。有的中介组织没有经过严格的资质审查，从业人员没有严格的资格认定，服务程序缺乏明确规范。在这样的体制和执业行为下，中介服务质量很难保证，其职能的丧失与目标的错位就在所难免。
——财政投入不足，部门利益驱动收费。
政府财政投入不足，把本该由政府承担的行政管理费用通过所属机构以委托服务收费的方式转嫁给管理相对人。一方面，政府部门包办了一些不应由政府包办的事项，加重了各级财政负担；另一方面，政府对新出现的领域和行业的管理，由于财政经费困难而“甩包袱”，导致这些部门想方设法通过收费来维持运转。这两方面因素共同推动了政府收费规模膨胀，也推动了各类行政性委托服务收费的产生。政府财政收入作为公共财政项目，应主要保障各类公共服务项目的支出，保障政府行政管理的需要和政府职能的行使，但在我国目前相当部分行政经费的开支是通过收费方式予以弥补。一些基层财政部门为保持总的财政收入增长或者减轻财政支出负担，仍然延续“超收奖励、罚款分成”等办法，刺激了被行政授权的所属机构及行业协会想方设法、巧立名目、大肆敛财的乱收费行为。
部门利益驱动收费。政府部门权力“寻租”现象较为普遍，通过人为的“设租”和“抽租”实现权钱交易。通过各种“寻租”活动，将政府公共权力部门化，部门权力利益化，突出表现在通过设置审批事项谋取部门私利。在政府部门强制服务和垄断经营服务行为的背后，可以清楚地看到的是强大的部门利益驱动，是行政权力的利益化运作，是垄断企业对其垄断地位和市场权力的滥用。为了维护行业和部门的利益，行政部门通过转移或分解职能等手段，行政权力以更为隐蔽的方式渗透到经济运行中，侵入市场，支配市场，操纵市场，垄断委托服务业务，操纵服务价格，通过强制服务收费牟取暴利。各种收费与政府部门及个人利益密切相关，收费越多，相应的单位的收益乃至个人奖金福利亦多，既出政绩，又得实惠。由于部门利益的刚性及缺乏足够的外部监督压力，行政部门内部很难对自身存在问题作出自发性改革。
——相关政策不完善，部门监管不到位。
在中介委托服务领域，围绕服务机构是否独立、委托服务是否自愿、服务与收费是否质价相符、财务收支是否合法规范等方面，存在诸多政策漏洞。各级政府虽多次强调政企分离、政事分离、政社（团）分离，推行政府政务与信息资源公开，但是相关政策很不完善，实质性政策措施很少出台。在价格管理政策方面，由于行政性委托服务介于政府部门履职与市场委托服务之间，其价格按照行政事业性收费的方式审批缺乏依据，按照中介服务收费管理又失之过宽。行政性委托服务与强制收费的关系错综复杂，部分委托服务的专业性、技术性又比较强，价格主管部门很难对这些价格行为制定明确而具体的管理政策。
主管部门监管不到位也是造成委托服务价格混乱的一个重要原因。早在1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发财政部等〈关于治理乱收费的规定〉的通知》（中办发[1993]18号）就明确规定六种乱收费行为必须坚决立即停止。这六种行为是：未按国家规定的收费审批权限审批，擅自出台收费项目、扩大收费范围、提高收费标准；将国家机关职责范围内的公务活动变无偿为有偿；利用办实体、搞创收，把一部分国家机关的职能转移、分解到所属从事第三产业的经济实体，进行有偿服务，从中收费提成；利用职权和行业垄断地位强行服务，强买强卖，搭车收费，从中谋利；利用职权和行业垄断地位，以保证金、抵押金、储蓄金、集资、赞助等形式变相收费；只收费不服务，公开敲诈勒索。国家的规定如此之明确，但时至今日，这些行政依附型和垄断企业依附型委托服务行为非但没有禁止，反而愈演愈烈，相关主管部门需要从管理体制和监管措施方面作根本性的反思。
二、主要危害
——滋生贪污腐败，败坏社会风气，损害了党和政府同人民群众的关系。
政府部门把行政管理与有偿服务收费捆绑在一起，垄断企业把垄断经营与专业技术服务捆绑在一起，权钱交易，势必滋生相关职权人员的贪污腐败，助长行业不正之风，这些行为不但导致行政效能大大下降，而且伤害了政府部门在群众中的威信，败坏了政府的形象。政府部门及所属机构以费办事、以费养人，不仅影响政府职能的发挥，也助长了机构膨胀，人浮于事，背离了为人民服务的宗旨，助长了不正之风，严重损害了党和政府同人民群众的关系，挫伤了企业和群众的积极性，影响了经济发展和社会稳定。
——强化了部门利益，削弱了政府对经济的调控力量。
委托服务收费大多是从部门的小团体利益出发，自立章法，部门和单位都有权收费、有权减免缓收，而较少考虑政府的宏观调控和产业政策。由于收费标准千差万别，地区、部门、行业之间的收费负担高低不一，影响公平竞争，不利于资源的合理配置。同时，委托服务收入主要成为政府各职能部门的利益，并没有形成政府的可支配财力，部门利益分散了政府利益，造成政府资金体外循环和国有资产流失，削弱了政府对收入分配的主体调节作用，也削弱了政府对经济、社会的调控作用。
——无法培育真正的市场主体，不利于中介服务业的健康发展。
一方面，由于大量的社会资源由政府掌握未对社会开放或公开，使得社会组织发展迟缓，非营利性组织和非政府组织发展滞后；另一方面，中介机构改制进展缓慢，脱钩不彻底，中介市场准入不透明，地区之间、行业之间封闭性强，市场被条块分割，竞争不充分。在这样的情况下，社会中介组织大多依附于政府行政职能，无法培育真正独立平等的市场主体，妨碍公平竞争的中介服务市场秩序的形成，不利于中介服务业的健康发展。
——加重企业负担，阻碍经济发展。
委托服务乱收费的直接结果是加重了企业和群众的负担，使许多企业、经营者不堪重负，严重影响了企业的正常经营和合法效益。各种强制服务收费也在一定程度上损害了投资环境，使市场不确定因素增多，直接影响了投资者的积极性，阻碍了经济的健康协调发展。
规范委托服务价格行为的对策建议
一、明确政府职能，规范行政行为，推进委托服务业健康发展
——学习借鉴西方新公共管理的成功经验，推进我国政府行政改革。
西方新公共管理理论十分强调政府的公共服务性，它认为政府承担着为社会公众提供包括制度、秩序、公共物品等内容的服务性职能，以弥补私人部门无法通过市场配置实现此类服务之有效供给的不足。因此，政府经济管理的责任主要是制定经济政策和规则，创造良好的法制环境和竞争环境，而不是由政府出面直接集资、收费。
成熟的市场经济国家的政府职能是明确且规范的，严格区分各级政府的职能和行为，实现真正的政府间分权管理。在明确各级政府职能的基础上，确定各级政府事权的范围和重点，原则上凡是全国性纯公共物品和准公共物品由中央政府提供，地方纯公共物品和准公共物品由地方各级政府提供。在收费资金的收支管理方面，应借鉴美、日、德等国的经验，对收费的征收和资金管理进行根本性改革，实行公共收费与资金收缴分离，收费单位不与收费资金直接发生关系。在资金的运行上由收支两条线管理改为收入直接纳入预算管理，支出由预算安排，以彻底根治部门权力利益化问题。
——明晰政府职能定位，加快政府职能转变。
党的十六大确立政府的职能定位是：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，减少和规范行政审批。党的十六届三中全会明确要求加快转变政府职能，深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能，推进政务公开、政事分开，减少和规范行政审批事项。中央的这一系列重大决定是随着改革的深入、社会主义市场经济体制的初步确立和政府职能转变过程中作出的，对进一步明确政府职能定位、加快政府职能转变具有重要的指导意义。各级政府履行这四大职能、构建和谐社会，必须进行政府职能的调整，转变政府职能的实现方式，并在经济全球化背景下进行政府职能创新，努力实现
从经济发展型政府到公共服务型政府的转型。
当前，转变政府职能，就是要彻底改变过去由政府包揽一切的做法，在合理划分事权的基础上真正实现政事分开，将政府部门的行政性职能与经营性职能从现行体制下完全分离，把政府部门管不了、管不好的事务放权下去；转变政府职能，还要将政府部门与民间社会团体组织相分离，要严格落实浙江省人民政府《关于推进行业协会改革与发展的若干意见》，实现政府部门与行业协会机构分设、人员分离、职能分开、财产分开，健全行业协会的设立机制和财务制度，进一步明确行业协会进行有偿服务不得以营利为目的；现职党政公务人员不得在中介组织兼任领导职务，已兼职的，或退出公职或退出中介组织；转变政府职能，要按照“小政府，大服务”的管理模式，大力推进中介组织的脱钩改制工作，把那些社会性、群众性、服务性的工作真正交给中介组织去做；转变政府职能，还要深化行政审批制度改革，进一步减少、简化行政审批事项，公开行政审批的主要内容和审批程序，明确审批双方的权利和义务，严禁通过设立审批前置条件、指定委托服务等手段，强制或变相乱收费；通过体制改革和职能转变，要彻底切断政府部门权、钱交易的利益机制，加强政府部门的财务收支管理，行政经费由财政部门统一拨付，部门经费支出进入财政结算中心，切断各职能部门的行政管理、执法行为与其经费供给之间的直接联系。
——积极培育中介服务市场，创造公平竞争的市场秩序。
要进一步加大政府部门与中介组织脱钩改制的力度，开展对各类中介组织的清理，按照政企分开、政社分开的原则，实现人、财、物的彻底分离。中介组织的办事机构不得与政府部门合署办公，已合署办公的，要从机构上彻底分开；中介组织应独立建帐，实行财务独立，中介组织使用国有资产的，要明确产权归属，实行无偿或有偿使用。政府部门的主要责任是按照客观、公正、公平的原则，通过立法来规范中介机构的执业行为，职能部门不得干预中介组织的日常事务，不得向中介组织收取费用，使中介组织真正成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的独立的市场主体。
要建立、健全与社会主义市场经济相适应的中介机构管理体制和自律性运行机制，完善中介服务市场准入机制，培育中介服务市场主体，鼓励民办社会中介机构的设立和发展。加强中介资质和人员资格管理，在兼顾行业间专业差异的基础上，归类合并相关执业资格和行业管理组织，以彻底消除目前中介市场行业分割、资质交叉重叠的局面，使资质设置既科学合理，又能满足中介服务市场的需要，降低不必要的社会成本。加强中介服务价格管理，区别情况实行不同管理方式，及时查处各类价格违法行为，维护正常的市场价格秩序，促进中介服务市场的健康发展。
二、完善价格管理政策，加强委托服务价格管制。
——严格区分性质，实行价格分类管制。
目前，委托服务中出现指定委托、强制服务、强行收费现象的一个重要原因是，部分行政管理部门出于某些目的，有意混淆工作职责，使得行政管理部门与服务机构之间事权不清，工作职责相互混淆，将本应由行政管理部门办理的事务，交由与自身有利益关系的服务机构去办理，增加行政相对人的负担。要规范委托服务收费，首先要做的就是理顺政府行政职能与服务机构各自的职责范围，行政管理部门要严格按照各级编委确定的工作职责范围内做好工作，不得随意地将职责范围内的工作转移给服务机构。对于行政部门在实施行政管理过程中，为特定对象实施特定管理或提供特定服务，而费用不应由全体纳税人承担的项目，则应按照行政部门收费进行管理。
价格主管部门要区别不同的委托服务项目，实施不同的价格管理方式。
对于与政府行政管理相关且具有变相强制性质的，或利用行业、资源及技术等因素垄断经营，导致服务市场竞争不充分、服务双方不具备平等、公开服务条件的委托服务，应将其纳入定价目录，实行政府定价或政府指导价管理。一是国家法律、法规、规章明确要求各级政府价格主管部门进行管理的专业服务（如金融结算和交易服务、工程勘察设计服务、律师、会计审计、土地价格评估、房地产价格评估、资产评估、物业管理、公证等）；二是地方性法规、省政府规章明确由专业部门或机构开展具有强制性的服务（如GPRS定位服务、道路清障施救服务、定点屠宰服务、地产交易服务等）；三是与政府行政管理相关且具有变相强制性质的重要专业服务（如机动车交易、代理代办部分行政审核、审批、许可、鉴定、审验等服务等）；四是利用行业、资源或技术等因素垄断经营，易造成服务对象意见大、反映强烈且形成不合理收费的重要专业服务（如工程交易服务、渔业船舶电话服务、地震安全性评价、管线预理、船舶交易服务、档案、气象、水文服务等）；五是竞争不充分，服务双方达不到平等、公开服务条件的易形成价格欺诈、价格纠纷的重要专业服务（如保安服务、仲裁、专利、商标、签证、劳动和社会保障事务代理、股权托管、人才交流服务、企业资信评估、工程预结算、竣工决算审查、测绘等）；六是关系人民群众切身利益，保障弱势群体的部分重要专业服务（如基层法律服务等）。
对于协会、学会、职工技协等社团服务收费，建议国家发展改革委修订《中介服务收费管理办法》，将上述社团收费纳入中介服务收费管理体系，实行政府定价或政府指导价管理。
对于目前已形成市场竞争的委托服务，应彻底放开实行市场调节价，促进专业服务和中介服务竞争格局的形成。
行政管理部门由于人员编制少，工作任务重，为提高行政部门的办事效率，行政管理部门确需委托服务机构办理一些具体事务，如案例五、案例六、案例七反映的情况，则应按照“谁委托、谁付费”的原则，由行政管理部门向委托服务单位支付相应的服务费用。
——改善价格形成机制，完善委托服务价格政策。
对纳入政府管理的委托服务收费，应遵循科学、合理、公正、透明的原则，根据委托服务的行业、性质的不同，提供服务的内容、质量不同，分门别类制定价格水平，完善价格管理办法。相关价格的制定应广泛听取服务机构、委托人及社会公众的意见，增强价格决策的透明度，对技术含量高、专业性强的服务价格，可以尝试聘请专家形式，由价格主管部门、行业主管部门、相关的经济专家、法律专家来共同审核、确定。相关服务价格水平要与经济社会发展相一致，要与生产经营者承受能力相一致，也要与其它部门单位收费标准相协调。针对目前反映的部分委托服务质量差、检验频次多、收费标准高的情况，建议从实际情况出发，充分考虑委托服务的成本费用，及时调整服务价格，促进委托服务市场的健康发展。
对实行政府定价或政府指导价格管理的委托服务价格，按照服务机构人员的平均工时成本费用为基础，加法定税金和合理利润，并考虑市场供求情况制定。对已按市场化运作的服务企业，且市场竞争已比较充分，服务双方地位基本平等的服务项目，其服务价格可以实行市场调节，具体收费标准由服务机构根据市场供求情况自行确定。
三、充分发挥价格监督检查职能作用, 严肃查处违法收费行为。
——规范经营者价格行为，保障委托人合法权益。
一是要完善明码标价规定。根据《价格法》的规定，经营者对其提供的中介委托服务负有按照价格主管部门的规定明码标价的义务。实行明码标价，一方面是为了确保消费者的知情权，改善经营者与消费者之间信息不对称状态；另一方面也是为了加强对经营者价格行为的社会监督。行政部门将行政职能转移给所属机构或协会，由所属机构或协会以委托服务的名义向当事人收费时，往往将服务主体、服务项目、服务内容模糊化。如前述案例二中某市工商局信息服务中心收取的企业名称查询费，企业名称查询服务的内容是什么，是中介服务还是行政职能，应由专业服务机构提供还是应由工商部门履行，等均未予说明，导致缴费人在不知情的情况下向服务中心缴了费。对此，各级价格主管部门应进一步完善委托服务价格明码标价的规定，强制要求有关经营者清楚、明确地标明具体的服务主体、服务项目、服务内容，让服务对象和社会各界监督其提供的“服务”是真正的委托服务还是在代替行使行政部门的行政职能。
二是要规范专业服务机构价格行为。专业服务机构提供委托服务，必须取得相应的经营资格和资质，与相关行政部门和垄断企业彻底脱钩；专业服务机构提供委托服务的场所必须与行政部门行政审批受理中心分离，对于委托服务收取的费用，不得由行政部门在受理相关行政审批资料或行使行政权利时代收；专业服务机构为委托人提供服务，必须坚持委托人自愿原则，并与委托人签订委托服务协议，明确服务内容服务方式、服务时间和收费方式等。
三是要规范行政部门和垄断企业的行为。对行政部门或垄断企业
委托专业服务机构进行的一些民事行为，应坚持“谁委托谁付费”原则，由行政部门或垄断企业付费，行政部门或垄断企业不能将负担转嫁给第三方；对行政部门将行政职能委托专业服务机构履行的，行政部门应加强对专业服务机构履行行政职能的监管，特别是对专业服务机构向行政相对人提供服务的情况和收取费用情况的监管，对依法可以收取费用的，则应要求专业服务机构按规定收取，对依法不能收取的费用，则应要求专业服务机构不得收费，行政部门对专业服务机构违法行为应依法承担法律责任；行政部门对行政管理过程中获得的公共信息，除涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的以外，必须依法予以公开，供行政相对人免费查询。
——实行分类定性，严肃查处违法价格（收费）行为。
对于委托服务价格行为，有关行政部门、垄断企业为了规避法律，往往扭曲其中的法律关系。对此，价格主管部门必须对其中的法律关系进行梳理，分类进行定性、处罚。
第一类，行政部门将行政职能转移给有关单位，由有关单位利用行政权力强行向当事人提供服务，并向当事人收取费用。如前述案例一中，国土资源局将土地登记的部分职能转移给土地登记勘测代理中心有限公司，该公司以代理费名义收费；案例二中某市工商行政管理局将企业名称预先登记查询的行政职能转移给工商局信息服务中心由工商局信息服务中心提供“企业名称预先登记查询”服务并向当事人收费等。在这类行为中，行政部门将行政职能转移给所属的机构或协会的行为，按照《行政法》规定构成行政委托关系。根据行政委托原理，被委托人行为的效果归属于委托机关（单位），相应的法律责任应由委托机关（单位）承担。由此，行政部门将行政职能转移给所属的机构或协会，由所属的机构或协会利用行政权力强制当事人委托其进行服务，并向当事人收取费用的行为，其效果应归属于行政部门（单位），相应的法律责任应由行政部门（单位）承担。如果该行政部门（单位）对此项收费没有法律依据，则价格主管部门应根据《浙江省行政事业性收费管理条例》的规定，按自立项目收费进行处理。对于该类案件，调查取证以证明行政部门（单位）向所属机构或协会转移行政职能，是案件处理的关键。
第二类，行政部门利用年检年审、建房审批、产权登记、办理许可证等履行行政职能的环节，以所属机构或协会的名义强制要求行政相对人交纳技术服务费、会费、培训费等费用。如前述案例三中某市质量技术监督部门在企业申办产品生产许可证时，以办理生产许可证咨询服务为名，由所属机构向企业收取技术服务费；案例四中某市药监局在企业或个人申请有关许可时，以药学会名义收取技术服务费等。对这类行为，应认定该行政部门以技术服务费等名义自立项目收费，并按《浙江省行政事业性收费管理条例》的规定进行处理。对于该类案件，调查取证以证明技术服务费、会费、培训费等费用是在行政部门履行行政职能的环节或过程中收取的，是案件处理的关键。
第三类，垄断企业对属于其主业范围的服务项目，强制要求当事人委托其所属机构提供服务，由其所属机构向当事人收费。如前述案例八中某市电力局将应当由其建设的电力工程，强制电力用户委托其所属的公司建设，并由电力用户向其所属公司支付工程款。对此类行为，应认定垄断企业提高主业收费标准或自立项目收费，并按《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》的相关规定进行处理。对于该类案件，调查取证以证明该服务项目属于垄断企业的主业范围，是案件处理的关键。
第四类，垄断企业不提供服务或不按规定提供服务而收费的行为，如前述案例十中某有线信息网络有限公司不提供预埋服务而收费。对于此类行为，则应区分该收费项目是否属于政府定价项目分别定性。如该收费行为根据《定价目录》的规定属于政府定价范围的，则应按照《价格法》第三十九条和《价格违法行为行政处罚规定》第七条第（十）项的规定进行处理；如该收费行为属于市场调节价范围，则应视调查取证的情况，根据原国家计委《制止牟取暴利的暂行规定》第八条第（四）项“违反公平、自愿原则，强迫交易对方接受高价”的规定进行处理。
——强化调查取证，夯实价格（收费）违法案件处理基础。
价格主管部门在查处委托服务价格行为时，必须透过现象看本质，强化调查取证工作，并对调查取得的证据从是否形成证据链的角度进行综合判断。价格检查人员应从收费主体、收费环节、收费性质等三个方面进行调查取证。
第一，收费主体。要查清在从事该委托服务价格行为中，专业服务机构（所属机构或协会）与有关行政部门或垄断企业之间的关系。可从下列方面取证：1、从所属机构或协会的《营业执照》、《事业单位登记证》、《社会团体登记证》或相关资质证书等，看所属机构或协会的经营（服务）范围，以及法定代表人（负责人）是否为行政部门公务人员或垄断企业的工作人员担任；2、从所属机构或协会的支出明细帐、银行转帐票据、原始凭证等，看行政部门、垄断企业与其所属机构或协会的经济往来，所属机构或协会财务的审批权限以及行政部门、垄断企业工作人员是否从所属机构或协会领取费用或报销费用；3、从所属机构或协会的领导任职情况和工资单等，看所属机构或协会的工作人员情况以及行政部门、垄断企业与其所属机构或协会是否是“两块牌子、一套人马”；4、从工商登记资料、事业单位登记资料或社会团体登记资料，看所属机构或协会的出资人、设立人是否为行政部门、垄断企业；5、通过对行政相对人的调查询问，看提供服务的人员是否为行政部门、垄断企业的工作人员。
第二，收费环节。从下列方面取证：1、从行政部门履行行政审批、行政许可等行政职能的流程、内部管理制度等，看收费环节是否是在行政部门履行行政职能的过程中；2、从缴费通知单由谁出具、缴费窗口是否与审批窗口一起设置、该收费是否由行政部门工作人员在受理审批资料时代收等，看收费环节是否是在行政部门履行行政职能的过程中；3、通过对行政相对人的调查询问，看该收费的具体收费环节、要求行政相对人去接受其所属单位或协会的服务是否得到有关行政部门工作人员的明示或暗示等。
第三，收费性质。从下列方面取证：1、从所属机构或协会与有关单位或个人签订的协议等，看所属机构或协会提供的具体服务内容；2、从相关法律、法规、规章和行政部门“三定”方案、政务公开内容等，看所属机构或协会提供的服务内容是否是行政部门的行政职能或垄断企业主业的服务内容；3、通过调查询问有关行政部门工作人员或查看有关行政部门内部文件，看行政部门是否存在将行政职能转移给其所属单位或协会的行为，或者是否与其所属单位或协会达成某种默契（如明知其所属单位或协会在行使其行政职能而不予制止，自己又不行使该职能）；4、通过对行政相对人的调查询问，看所属机构或协会是否提供服务、提供的具体服务内容。
——发挥部门合力，实行综合治理。
对于价格主管部门依据现行价格（收费）法律法规尚难作出处理的行为，如前述案例五、案例六、案例七中行政部门出于行政管理的需要，指定委托代理服务并收费，增加行政相对人负担的情形；案例八中具有垄断地位的经营者利用其垄断地位，强制要求当事人将某些自愿委托的行为委托其所属机构进行服务，并由其所属机构向当事人收取费用的情形等，价格主管部门一方面应建议有关部门在制定《行政征收法》、《反垄断法》等法律法规或制定专门法规规章予以规范。另一方面，应将自身掌握的案件线索或接到的举报投诉及时移交有关部门处理，以发挥部门合力，实行综合治理。要把一些行政部门违法增加行政相对人负担的案件移交纠风部门追究有关责任人员的行政责任；要把垄断企业利用用其垄断地位，强制要求当事人将某些自愿委托的行为委托其所属机构进行服务，并由其所属机构向当事人收取费用的行为，移交工商部门，由工商部门根据《反不正当竞争法》的有关规定进行处理。
参考文献：
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