浙江省2005-2006年度价格优秀调研成果评选特等奖：
浙江生态省建设中的水资源补偿机制研究
浙江省物价局 柳
萍等
为贯彻落实省委省政府关于建设生态省、完善生态补偿机制的决定精神，本课题组将水资源补偿机制研究为重点，以水资源的特性及浙江水资源供需现状为背景，通过对钱江、瓯江等水系源头地区及义乌、东阳等代表性市县的实地调查及相关问题的梳理，以及水资源费征收标准与水资源补偿标准数学模型的探究，提出进一步完善我省水资源补偿机制的相应对策。
一、我省水资源补偿现状及其问题
近年来，尤其在省政府《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》印发以来，我省在大力开展水利基础设施建设、城市节水管理工作、水污染防治等工作的同时，注重建立完善水资源补偿机制。主要体现为：加大了财政支持力度，省级财政口子用于生态补偿转移支付的资金总额逐年增加；初步建立了水资源保护收费制度，包括水资源费、各类排污费以及占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿费，占用水源、水域补偿费，水土保持设施补偿费，水土防治流失费，河道采砂管理费及钱塘江辖区内河道取砂取土管理费，河道工程修建维护管理费等与水环境保护有关的占有补偿费；基本落实了污水处理收费制度；提高了水利工程供水价格和城市供水价格；积极探索市场化的水资源补偿模式；等等。但从生态省建设对水资源补偿机制的内在要求看，现行的水资源补偿中还存在如下的不足：
（一）水资源费尚未能有效传导水资源价值及其蕴含的稀缺信号
水资源价值最直接的体现为水资源费。水资源费是用户需要支付的未经水利工程或水利机械等调节处理过的天然水价格，其目的之一就是通过与取水许可的结合向用户传导水资源的稀缺信号，但目前这一功能尚未能有效发挥。一是收费标准缺乏必要的基础研究支持，未能科学反映水资源价值。目前水资源费标准主要考虑相关部门的管理支出及用户承受能力确定的，抽样调查中大部分人认为现有水资源费标准与水资源价值的相关性不大，难以发挥其在价值补偿中的基础性作用。二是标准偏低，与水资源日益紧张状况不相符合。目前我省的水资源费标准无论就其在供水成本中的比例还是与其它资源的比价而言，都相对偏低，而且呈逐年下降趋势。如全省2002年水资源费占供水成本的平均比例为1.13%，2003年为0.90%，2004年为0.75%。三是标准制定中尚未引入水质等参数，不同水体的水资源价值没有得到相应体现。2004年水资源费调整时，已对各类不同性质的用水采取限制性、补偿性和扶持性征收政策，但尚未根据不同水质制定相应的收费标准。调查中，对尽快实行按水质收取资源费呼声比较高。
（二）水资源补偿缺乏系统性
一是补偿渠道分散与水资源费征收不到位并存。目前我省水资源补偿资金来源主要为财政转移支付和各类收费。财政转移支付以重大生态保护建设及其配套措施为主要形式，各类补偿费由水利、城建、环保等部门收取后用于水体保护、污水处理、水土保持等专项支出，基本上都是各自为政，很难形成合力。同时，应征水资源费征收不到位。2005年全省水资源费应征额在2亿元以上，实际征收率仅50%左右，2006年实际征收率也在50%左右。这里有管理手段、计量技术装置的因素，更主要的还在于部门间的协调问题。如由于水资源费标准的高低与代征水资源费的自来水公司利益无关，且水资源费的调整易被居民误为水价的“提高”，因而相当多的市县水资源费仍未按新标准调整到位。二是水资源补偿标准缺乏量化依据。各地林业、农业、环保、土管、水利等均有一定的专项补助资金，这些补助资金基本上量入为出，除生态公益林补助由环保按省统一标准补助外，其余均没有统一的标准，难以系统补偿源头地区水资源保护费用支出，特别是因水源保护而使经济发展受限的损失。浙江目前正在积极探索的区域间水资源补偿实践如东阳义乌、余姚慈溪间的水资源交易由于缺乏量化依据，也仅仅停留在两地政府间的协商及方向性确认上，这不仅使水资源配置的交易成本过高，而且在空间上和时间上都难以推广和制度化。在我们调查过程中，有关方面已就义乌与东阳交易协议中的供水期限、水价等问题提出了异议。三是对水资源补偿区的确定尚存争议。由于水资源费由取水口所在地收取，水源地与下游供水区在水资源费的收取比例方面存在较大的争议。在水资源补偿区的确定方面，上游地区从水库建成后对当地经济社会制约的角度出发，认为按“谁受益、谁补偿”的原则，应对上游地区进行相应的补偿；下游则从“谁污染、谁补偿”的角度，认为水库建设同时给下游造成淤积、含沙含盐量升高等恶果，上游的污染也严重影响了下游的饮水安全，因此也要求获得相应的补偿。即使同为源头地区，在补偿资金有限的条件下，也存在着谁先谁后的问题。环保部门于前两年拟出台一项对钱江源头的补助政策，由于补偿区的争议，这一计划至我们调查时尚未正式实施。
（三）水价和污水处理费在水资源利用中的作用有待进一步发挥
水价包括水利工程水价和城市供水价格。随着资源价值观的建立及价格改革的深入，两者基本上都经历了无偿、低标准、按成本收费等阶段，水价标准不断提高，但受种种因素的制约，水利工程价格和城市供水价格尚未充分发挥应有的作用，主要为定价依据及计价形式的粗放单一问题。根据有关规定，供水成本是定价的重要依据。但目前水价制定与调整在某种程度上仍偏向于以解决企业亏损、减少财政补贴为目的，并因而受到自来水公司的高成本与消费者对其成本合理性质疑的双重压力。据对2004年浙江省城市供水吨水收益情况调查，全省平均单位销售利润率、净资产利润率均为负数，分别为-4.56%和-1.52%。另外，由于计量设施、管理机制滞后等因素，我省水价计价方式仍比较单一。大部分城市对居民生活用水仍实行不区分用水量的单一计量水价，价格机制难以发挥对居民用水行为的正向引导作用，并使水价标准的制定在居民负担与用水量调节方面陷入进退两难的境地。
污水处理费也可称水的生态环境价格，是指经过使用的水体排出用户范围后受到污染，进行水污染处理和水环境保护成本的补偿。近年来国家加强了对水价改革的政策引导，并明确提出了将污水处理收费尽快调整到保本微利水平的要求，我省也制定了相应的价格目标。但受多种因素的制约，按上述要求调整到位尚需时日。据对68个已开征污水处理费的市、县（市、区）调查，收费标准尚未达到0.80元/立方米的省辖市有5个，尚未达0.50元/立方米的县（市、区）有6个。除绍兴外，其余地区的污水处理费标准离保本微利均有一定差距。据国家对2006年上半年36个大中城市供水价格调查，其中居民生活污水处理费标准平均为每立方米0.58元，占居民用水到户价的27%左右，而我省11市居民生活污水处理费标准平均为每立方米0.48元，占居民用水到户价的23%左右，低于全国平均水平。污水处理费标准的偏低，一方面对排污行为起不到应有的制约作用，另一方面污水处理行业普遍积极性不高，对水资源保护未能发挥积极作用。
二、建立科学的水资源补偿机制是生态省建设的必然要求
根据生态省建设的总体要求，水资源补偿机制应从水资源固有的特性出发，结合浙江水资源供需状况，通过各种途径进一步克服我省水资源面临的矛盾和问题，促进水资源的永续使用和水生态的和谐构建。
（一）水资源补偿要有效反映水的稀缺性
稀缺性是水资源价值的基础和水资源补偿的重要条件。与其它自然资源一样，水的稀缺性首先在于其供给的刚性，即在供水量有限的情况下随着经济社会的不断发展，水资源稀缺性不断显现，水资源价值从无向有、从低向高变化。据测算，至2010年在不计水污染减少合格水的情况下浙江省水资源供需缺口将达55亿m3之多。其次，较之于其它自然资然，水资源在需求上的非选择性加剧了这一稀缺性。非选择性指使用上的不可替代性，即一方面作为必需品，水的功能很难用其他的物品替代。另一方面，水资源兼具饮用、溶解、洗涤、冷却等多种功能，并有相应的水质要求，不同水质、不同功能的水之间的相互替代也受到严格的限制。水资源的这一特性使它在总量相等的情况下，由内部结构不平衡引发的稀缺性矛盾较之其它自然资源更为突出，我省因污染引发的水质性缺水如“江南水乡没水喝”现象就是其中的表现形式之一。因而，水资源补偿不仅要与社会发展过程中水量的短缺程度相适应，而且还要体现不同水质水资源价值的特殊性。
（二）水资源补偿要合理体现系统性
水通过流动及形态变化循环于整个生态系统之间，并与其它生态因子如土壤、森林等结成了广泛的联结，这使得水资源保护很难与其它资源的保护相割裂，并决定了水资源的基础性及水资源补偿的系统性。同时，我省水资源时空分布不平衡，重要水功能区大多与西南部欠发达地区重合。这些地区在承担水库、公益林建设等任务的同时，其农业特别是规模化养殖、工业、旅游业、资源开发等还受到严格限制。因此，水资源补偿不仅要考虑水体本身的保护治污成本，而且还要从各上下游、干支流、左右岸、行政区域的具体情况出发，系统考虑森林植育、水土保持等涵养水源措施的各类直接间接成本，以及产业发展受限的损失或机会成本等，以促进我省水资源在时间、空间上的可持续利用，促进区域经济的协调发展。
（三）水资源补偿要有利于克服外部性问题
较之于土地、矿产、森林等资源，水资源因其流动性具有更高的排他成本，所以也具有更强的外部性。水资源的外部性使其利用保护成本收益不对称，并容易导致如下问题：一是人们倾向于开发优质高效的水资源,而给后人留下的则是难以开发、质量低的资源。地下水的超采即为典型例子。二是为追求个人效用最大化，消费者倾向于过度利用水资源，影响了水资源存量的合理有效配置。三是水利设施一旦投资建成,所有支出可能转变为沉没成本，“搭便车”行为容易使水利设施供给和维护不足。四是当水污染的私人成本远低于社会成本时，不达标排放污水将成为企业减少成本的“有效”途径。2002年至2005年，我省废污水年排放量分别为38.71、39.55、41.25、43.60亿吨，呈逐年增加趋势，运河、平原河网和城市内河污染日益严重，地下水超采现象还十分普遍。水资源补偿要着力于缓解上述外部性问题，运用多种措施引导人们合理节约的用水行为。
三、完善我省水资源补偿机制的对策建议
本课题以我省25个经济欠发达的水源地保护区为测算对象，通过“水资源保护成本法”和“水资源保护损失率法”两种测算方法，在对涵养水源措施成本、水资源环境污染防治成本、水资源保护损失等定量研究的基础上，测得我省水资源理论补偿额为82.27亿元（详见总报告第5章）。在这一前提下，对完善我省水资源补偿机制提出如下对策建议。
（一）加大水资源补偿资金筹集力度
1、增加各级财政预算安排
在水资源生态补偿领域，政府应起主导作用，公共财政转移支付是目前和今后较长时期内最主要的补偿方式。根据经济社会发展和财力增长情况，省、市、县各级财政都应该逐步增加预算安排，进一步调整财政支出结构，加大对水资源补偿的支持力度，保证水资源补偿的资金来源。
2、加强水资源费征收管理工作，逐步提高水资源费征收标准
通过改进计量装置、统一计量点、加强部门间协调等途径加大水资源费征收力度，确保水资源费征收到位。当前尤要协调处理好水资源费征收管理机构与环保、城建、地矿等部门的关系，对水资源费征收管理的范围、责、权、利及合作内容明晰界定。
在综合考虑水资源稀缺程度、需求结构、居民可承受能力等因素的基础上，本课题测算我省水资源费标准为0.22元/m3（详见总报告第四章），较现标准提高0.14元/m3。据数据统计，普通三口或四口之家每月将由此增加支出1.4元—2元，相对于浙江人均收入水平来说是可以接受的，当然这有个微调的过程。就企业来说，目前水资源费占供水成本的比例总体较低，因而相对于其他成本也还有一定的调整空间。若按本课题测算的标准计，全省水资源费理论上可征45.63亿元。
在提高水资源费标准的同时，要进一步完善水资源费征收中的限制性、补偿性、扶持性政策，合理调整水资源费征收结构。一是根据水体的不同价值确定不同标准。二是根据水资源的再生难度确定不同标准。三是根据不同用水方式对水资源的占用消耗程度确定不同标准。对占用消耗水资源程度高的用水方式应制定较高的水资源费标准。四是根据水资源的供需状况即紧缺状况来确定不同的标准。如可根据我省水资源年内年际分布不均衡的特点分期浮动水资源费标准，以调节不同季节水资源的供求矛盾。当然，由于水资源费是国家所有权的体现，所以水资源费制定中还要考虑不同行业的特点及国家的扶持政策，考虑各用水主体的经济承受能力和心理承受能力。
3、引导社会资金投入水资源保护事业
要按照“谁投资、谁受益”的原则，积极引导、鼓励社会资金投向水资源建设，探索多渠道多形式的生态补偿方式，拓宽水资源补偿市场化、社会化运作的路子。在条件许可的情况下，通过发行中长期特种水利建设债券或生态彩票、提供各种政策优惠等途径，募集社会资金投入水资源保护事业，充分发挥浙江民间资金充裕的优势。
（二）系统建立水资源补偿模式
1、确定水资源补偿区
按照国家的“谁污染、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”的原则，水资源补偿对象十分广泛。在现有条件下，针对浙江水资源在空间上的分布特点，我们可先根据水资源功能区和经济发展水平这两个指标，确定水资源补偿区范围。即根据《浙江省水功能区环境功能区划分方案》，在功能区中选择对水环境保护有利的保护区、保留区、缓冲区等，并从兼顾公平与效率的角度，根据各地经济发展水平将之划分为重点补偿区域和一般补偿区域。重点补偿区域指既是水源地保护区、又为经济落后的区域，本课题认为主要包括开化、常山、泰顺等25个经济欠发达县（市、区）（详见总报告第5章）。浙江水资源保护区与经济欠发达地区有着较高的重合度，这使得我省水资源补偿区的确定具有较高的针对性和关联度。下一步，若补偿区水质未达到应有标准，则补偿区应对之进行赔偿或对下游作“逆补偿”。
2、统筹水资源补偿资金的使用方向
水资源补偿总的原则是由水生态效益的受益主体，对水生态保护主体所投入的成本按受益比例进行分担。由于水资源保护具有较强的外部性，以及水资源保护与其他资源保护的交叉性，所以对水资源的补偿资金及使用方向必须加以科学界定、统筹安排。在统筹时既要考虑与现有政策的衔接，又要考虑水生态建设的长期性。根据对全省水资源补偿额、水资源费征收额的测算及现有其他补偿资金的估算，短期内我省补偿尚存较大的缺口。因而补偿中要采取分步推进的策略。同时，要根据水资源补偿重点，逐步改变过去渠道分散的状况，适当进行资金的归并和整合，形成分类科学、分工明确、管理规范、运转有序的资金使用管理机制，提高资金使用效益。一般来说，水资源费及其它占用补偿收费，其征收对象为使用水资源或对水资源产生不良影响的生产、经营、开发者，其费用应主要用于水资源的基础保护、设备更新损赔及相关部门的管理费用；而水利基础设施建设、生态公益林建设以及其它难以明确受益主体的项目，则需由政府通过公共财政予以补偿。
（三）完善水资源补偿的配套政策与措施
1、建立水资源补偿协调机制
流域水循环系统的整体性、河流水系的连续性，以及行政区域对流域的分割性，要求建立统一的政策平台和协调机制
。即跨省流域水资源补偿在中央政府，跨市流域水资源补偿在省级政府，跨县流域水资源补偿在市级政府。
2、扶持水资源评估中介服务组织
借鉴国土资源部门的土地估价制度和建设部门的房地产估价制度，建立水资源价值评估制度、水资源价值评估师考试制度等，扶持“水资源价值评估咨询公司”、“水资源评估事务所”等中介组织的发展，为水资源补偿等提供技术支撑和矛盾协调的中介。
3、完善水资源保护考核制度
研究建立以水资源数量与质量保护为核心的生态建设评价指标体系，发挥水资源在生态省建设中的基础性作用；适度提高生态保护在绩效考核体系中的比例，改变水资源保护区领导干部的政绩观；根据水资源保护标准，完善相关地区水资源保护的奖惩机制。
4、进一步发挥价格机制在水资源保护中的作用
针对目前水价、污水处理费等方面的问题，从完善水价形成机制，调整水价计价方式两方面入手，通过科学界定水利工程各类开支，强化供水企业成本约束机制，提高城市污水处理费征收标准，加快推进居民生活用水阶梯式计量水价制度和非居民用水定额用水超定额加价制度等措施，进一步发挥价格机制在水资源利用中的正向引导作用。