浙江省2005-2006年度价格优秀调研成果评选一等奖：
推进公用产品价格改革的若干思考
杭州市物价局 任方宏
当前各级政府的一个重要职能是为社会发展和人民生活提高提供丰富的公共产品，如城市供水、供电、供气和供热等需要政府来投资建设，也需要政府来负责运营，并保障产品的供给。能否有效地做到这一点，是衡量现代政府是否高效、有力的一个重要标准。从现实情况看，政府基本做到了保证公共产品的供应。但随着改革的不断深入，公用产品的价格也不断提高，社会反响日趋强烈。公用产品价格是否合理，已成为社会各方关注的热点和焦点问题。
一、合理确定公用产品价格的重要意义
（一）合理确定公用产品价格，促进公用行业发展，对提高城市竞争力和现代化水平具有重要意义。城市是反映一个国家、一个地区经济发展的一面镜子，区域内城市的发展水平、城市的现代化水平、城市的劳动生产率水平，在很大程度上反映了该区域整个社会经济发展的水平。因此，各级政府都高度重视城市的建设和运营。城市有大小之分，更有先进与落后的差别，城市功能的发挥也差别很大。而埋藏在城市地下通过管线输送的水、电、气、热、油，则构成了城市的血脉和血液，没有血脉和血液，城市的肌体和生命就将终止。因此，城市的供水、供电、供气、供热、供油等构成了城市的基础设施，形成了城市的公用行业。为发展城市公用行业，政府投入了巨额建设资金，公用产品的供给和保障能力日益提高。积极运用价格杠杆，遵循“补偿成本、合理收益、节约资源、兼顾各方承受能力”的基本原则，合理确定公用产品价格，促进城市公用事业发展，对提高城市品位、现代化水平和城市竞争力具有十分重要的意义。
（二）公用产品价格，直接关系到现代工业和服务业的运行成本，制定合理的价格，能够促进国民经济的发展。公用产品对现代工业和服务业来说，一方面是其生产、经营的必不可少的基础设施，构成了生产经营的基本要素；另一方面公用产品作为其必须消耗的产品，构成了其必须支出的成本要素。对于现代企业来说，这两个方面都是不可或缺、无可选择的。正因为如此，生产、经营企业对公用产品的供应、质量、价格，都十分重视和敏感。保证供应是第一位，去年及今年夏季严重缺电，实行有序用电的企业“停四开三”，严重影响企业生产而直接使企业效益受损；公用产品的质量也非常重要，关系到其他产品的质量，如自来水质量对印染企业、饮料企业等都有明显的影响；而公用产品的价格在目前更是企业关注的重点，因为价格的提高直接导致了企业生产经营成本的上升。在市场竞争日趋激烈的今天，企业对各项成本支出都是严格控制的，尤其是对垄断经营、无可选择和替代的公用产品的成本支出更是斤斤计较。因此，政府制定合理的、企业能够承受的公共产品价格，对现代企业的发展和效益的提高至关重要。
（三）公用产品价格，关系到千家万户人民群众的切身利益，对社会稳定、人民安居乐业和建设和谐社会具有不可忽视的作用。公用产品大多是人民群众的生活必需品，与每个家庭每天的生活息息相关。水、电、气等公用产品的支出是每个家庭必不可少的日常基本开支，公用产品的价格关系到千家万户的切身利益。为此，人民群众一方面希望政府能够提供高质量的公用产品，另一方面又希望公用产品的价格合理、支出能够承受，这就给公用产品的价格管理提出了更新更高的要求。不断提高人民群众的生活水平和生活质量，努力构建和谐社会，是我们党义不容辞的目标和任务。针对公用产品在生产经营过程中形成的自然垄断局面，在当前一部分低收入群体生活还比较困难的情况下，安排公用产品价格时，应当努力做到既促进公用事业的健康发展、满足社会发展需要，又充分兼顾人民群众和社会各方的承受能力。制定合理的价格水平关系到千家万户人民群众的切身利益和人民的安居乐业，对社会稳定和建设和谐社会具有不可忽视的重要作用。
二、当前公用产品价格管理存在的矛盾和问题
公用产品价格改革近年来一直在不停步、迈小步地进行，事实证明这些改革措施已经取得了明显的成效，促进了公用行业的健康发展。但必须清醒地看到，公用行业一些深层次问题和矛盾还没有从根本上得到解决，需要继续深化改革。当前公用产品价格改革和管理存在的矛盾及问题主要是：
（一）垄断经营，管理水平和服务质量低下。公用行业由于其固有的特殊性，在长期的运营中形成了自然的垄断和行政的垄断。经营的垄断，造成了公用行业管理粗放、损耗居高不下，花钱大手大脚、缺乏内部管理和成本约束机制，人员臃肿、开支巨大，企业经营亏损不断、效率低下，一旦亏损立即要求提价，而成本中的工资水平却高于社会平均水平，由于垄断更是滋生了服务质量差、态度傲慢等恶习。种种因素使得消费者对公用行业印象不佳，产生了产品、服务质量与价格不符的心理预期，客观上也为公用产品价格改革的进一步深入设置了障碍、增加了难度。
（二）公用产品企业股权或经营权转让增加的成本，往往转化为价格矛盾。近年来各地转让公用企业国有股权或经营权的积极性很高，而外资和民间资本的“接盘”也同样积极。在这过程中，往往给“接盘者”较优惠的条件、较优惠的内部结算价格，以保证一定的盈利水平。这与转让前相比，增加了一块较大的转让成本。在当前各种上游产品价格上涨、企业自行消化困难较大的情况下，转让产生的新增成本企业更是无力自行消化，往往需要价格上疏导予以解决。而这部分成本要进入价格组成，不但人民群众不答应，就连企业用户也有很大意见。因此，如何处理好成本压力和政府批准、价格听证、社会认可之间的关系，难度很大。
（三）以企业个别成本为定价依据，缺乏成本约束机制。公用企业资产庞大、产供销一体，目前企业建设项目的融资成本、工程造价及运营成本都缺乏严格的约束机制，实际上成本全包，使企业完全躺在政府价格调整或财政补贴上，公用企业完全失去挖潜增效的动力，成本水涨船高、节节上升，形成了亏损就提价、提价后又亏损的恶性循环的局面。同时公用企业凭借其垄断经营地位，形成了颇具规模的“三产副业”，公用企业存在着“主业亏损、副业盈利”的现象。一些主业的相关增值配套项目由“三产副业”承担，于是资金由主业划转副业，利润也由主业流向副业；而一些本应有副业承担的费用则转移到主业，人为地增加了主业的成本，加重了公用产品价格调整的压力。产生这种情况的根本原因，就在于目前还没有建立一套完整的公用产品成本的约束机制。
（四）价格形成机制难以有效确立，价格调整缺乏预见性、前瞻性和及时性。我省是一个资源小省，多数基础能源产品需从省外调入，依赖性很强，受制于人的现象非常突出，而原水则受制之国家政策的调整。原煤、原油、原料气、原水等基础产品价格的上涨对公用产品终端销售价格造成很大的冲击。虽然目前建立了煤电、煤热价格联动的机制，但总的说来，公用产品价格形成机制还没有完全确立，上游产品涨价因素无法得到及时消化。同时价格调整为企业个别成本所累，成本到哪里价格就跟随到哪里，一方面造成成本越高价格越高的恶性循环，使企业无须成本约束；另一方面价格调整措施的有效时间相当短，在消费者眼里就是经常提价，而企业始终处在亏损的边缘徘徊，价格矛盾得不到根本解决。
（五）价外收费的存在，人为地设置了准入门槛，加重了用户负担。目前公用产品价格之外还存在着开户费、容量费等，如居民使用管道燃气价外需交每户1700元开户费，居民安装自来水一户一表需交纳每户450元安装改造费，非民用户使用网供热水需交纳容量费。这些费用的存在，不仅使价格信号失真，容易滋生重复收费现象而加重用户负担，而且人为地设置了准入门槛，影响了公用企业发展用户、扩大规模、降低成本、提高效益，也导致了消费者和其他企业用户的不满。
（六）消费者对公用产品的提价持反对态度，逐步理顺价格矛盾阻力重重。公用企业被视为“计划经济的最后堡垒”，成为当前价格改革的重点领域。但面对公用行业市场化改革中的提价现象，多数居民消费者持强烈反对态度。造成这种情况的原因是多方面的，诸如企业下岗职工退休职工收入偏低生活困难、社会贫富差距进一步扩大心理失衡、居民沿袭计划经济年代公用产品福利性低价思维影响、对公用企业垄断经营产品的各种弊端的极其反感，等等。根据《价格法》的有关规定，公用产品民用部分提价应公开举行价格调整听证会，公用企业提出的调价申请，往往遭到消费者听证代表的强烈反对，这种反对不仅是针对价格水平的、而是对整个提价措施的反对；政府价格主管部门作为听证会的主持者，也同样受到非议，“听证会就是涨价会”的议论，不断见诸于报刊和各种媒体，公用产品价格改革的难度进一步加大。
三、积极推进公用产品价格改革的若干思考
随着社会主义市场经济体制的不断确立和完善，在公用产品领域，市场配置资源的作用明显增强。公用产品价格改革，过去是今天仍然是促进公用行业发展的重要因素和手段。面对错综复杂的矛盾和困难，如何在处理好国家、企业和个人三者利益的前提下，进一步推进公用产品价格改革，巩固和提升公用产品作为经济、社会发展的基础性、先导性作用，确保公用行业的健康持续发展，是摆在政府价格主管部门面前的一项十分重要的任务。下面谈一些粗浅的认识。
（一）以建立现代企业制度和现代产权制度为方向，积极稳妥推进公用企业的改革，转换经营机制，为公用产品价格改革的进一步推进创造条件。当前公用企业普遍存在着体制落后，部分资产权属不清的问题。因此首要的任务是将与主业关联密切的辅业企业剥离出去，对这些辅业企业进行整合，将其改制为多元投资的公司制企业走向市场；对主营业务，则应严格区分产品生产和管网输送两个环节。股权或经营权的转让、产权多元化的改革等市场化措施均应在产品生产环节展开，目的是为了引进先进的经营理念和经营方式，降低成本，提高效益。而对于管网输送环节，国家必须垄断控制、垄断经营，到户的销售价格则必须实行政府定价，政府从稳定市场价格、考虑消费者承受能力出发采取的财政补贴措施主要应投放到这一环节。公用行业建立现代企业制度、明晰产权，转换经营机制，形成投资、经营、回报的良性循环，增强公用企业自我发展、自我约束、公平竞争的能力，将有利于进一步推进公用产品价格改革。
（二）建立科学合理的价格形成机制，改进和完善公用产品价格管理。要根据城市人口、城市区域扩大的预测和规划，本着节约资源的原则，合理确定人均消费量及各类企事业单位的耗用量，预测一定时期公用产品最大需求量，并根据国家政策及有关方面改革的进程，科学预测一定时期公用产品的成本变化情况，增强公用产品价格管理的预见性、前瞻性。同时，要在建立煤电、煤热价格联动的基础上，不断探索完善公用产品价格形成机制。公用产品价格形成机制应该体现这样几个方面的内容：一是在国家政策性调价措施出台、企业刚性成本上升而无力自行消化时，能够及时灵敏地疏导价格矛盾，充分发挥市场在配置资源中的基础性作用；二是在产品的生产环节，要既积极又稳妥地引入竞争机制，由生产企业根据成本竞价上网，促使生产企业降低造价和生产成本；三是在国家垄断经营的管网输送环节，继续按照“补偿成本、合理收益、节约资源、兼顾各方承受能力”的原则，对公用产品的到户价格实行政府定价，形成价格倒逼机制，促使生产企业、管输企业改善管理、内部挖潜、提高效益。同时要在清理整顿价外收费的基础上，逐步将确属合理的收费纳入价格之中，增加价格的透明度和真实性。另外还应努力创造条件，实行居民生活部分公用产品的阶梯式价格，以树立全民节约资源的意识，促进循环经济发展和节约型社会的建设。
（三）进一步强化公用产品成本的调查、分析和监审，建立健全成本约束机制。当前加强公用产品价格管理的一项重要内容就是强化成本约束机制，要对成本监审的内容、项目、考核标准等作进一步的研究，做到既合情合理，又有较强的约束性。要建立制度，定期对公用产品的成本进行调查分析，汇总历年数据，进行纵向对比。与此同时，收集毗邻城市成本资料，进行横向对比；在此基础上建立行业成本资料，逐步实行以社会平均成本作为定价的依据，完善和加强公用产品成本管理，建立健全既严格又合理的成本约束机制，为合理确定公用产品价格打下坚实基础。
（四）完善公用产品价格调整听证制度及公用企业经营成本定期公布制度，增加透明度，取得社会理解，保证公用产品价格改革顺利进行。《价格法》明确规定，制定关系群众切身利益的公用产品价格，应当实行听证制度，论证其必要性、可行性。由于多种原因，目前价格听证会可信度不高、受到社会的一定质疑，认为只是个形式，走走过场而已。因此如何提高价格听证会的质量，让听证代表满意，让社会满意，已成为政府价格主管部门面临的一个重要问题。在消费者听证代表产生的程序和方法，向听证代表提供资料的完整性、可信性，如何听取和吸收代表意见等方面都有待进一步的完善和提高。同时应当建立公用企业经营状况和成本情况的定期公布制度，公用企业应该在报刊等新闻媒体上，在企业的住所等处，公布企业一定时期经营状况和成本情况，接受消费者和社会的监督，以此树立公用企业真实可行、公开透明的良好形象，为公用产品价格的调整创造良好的社会环境。政府价格主管部门应当建立公用产品价格投诉举报、意见反馈制度，并进一步加大监督检查的力度。
（五）建立公用产品价格调整对弱势群体的补偿机制，树立价格改革以人为本的理念。改革开放的不断深入，使我国国民经济发展取得了举世瞩目的伟大成就，同时也使我国社会出现了各种利益群体。在进一步推进公用产品价格改革的进程中，特别要关注社会弱势群体的承受能力，价格管理要充分体现以人为本的思想和理念，提升人，发展人，这也是政府价格主管部门应尽的社会责任，为此必须建立公用产品价格调整对弱势群体的补偿机制。实施补偿机制的关键是落实补偿资金，资金的来源主要有三个途径：一是从公用产品价格调整企业增加的收入中提取，但这只能在一定时期内实施，长此以往，公用企业将难以负担；二是列入年度财政预算，由财政性资金予以支付，这需要有比较雄厚的财政实力和比较宽松的资金环境；三是政府价格主管部门按照《价格法》有关规定，建立价格调节基金，补偿资金由价格调节基金支付，而目前多数城市价格调节基金还没有真正建立起来。但不管怎样，建立公用产品价格调整对弱势群体的补偿机制，对于进一步推进公用产品价格改革是十分重要和必要的，政府价格主管部门应该克服困难，努力推动，争取早日实施。